賀衛方:1960年生，曾在美國哈佛大學法學院做訪問學者。現任北京大學法學院教授。研究和教學領域包括法理學、法制史以及比較法學等。著有《司法的理念與制度》、《法邊馀墨》、《具體法治》、《運送正義的方式》等。

多元博弈需要公眾參與

南都周刊：近年來，政府在制定公共事務的重大決策方面，慢慢遭遇到了來自民意的種種抗衡和輿論的多方壓力。從某種意義上來說，是不是意味著我們的公共決策體制必須隨著這種民意博弈的發展，應當發生一些變化了？

賀衛方：從理論上來講，民主體制要追求的就是這樣的目標：民意應當受到充分的重視和尊重。因為涉及到公共事務，就應該讓所有人都有機會參與決策，否則的話，這樣的決策就缺乏正當程序。有時候帶來很大的抵觸和逆反，人們就會把這個決策視為外部強加給自己的，一個跟自己息息相關的事項卻無法參與決策，人們當然會不滿意。

今天的社會越來越趨向多元，利益參差，觀念歧異，視角不同，所以，某種全體共識的達成幾乎是不可能的事情。在這種情況下，政府在決策的時候，由于涉及到利益的分配，那些認為自己利益受損的人們少不了要表達自己的不滿。例如，政府要建設一家工廠，好像有很多的好處，外來投資的增加，就業機會的擴大，GDP增長……但是，如果這樣的工廠可能帶來污染，直接危及所在地方居民的健康和安全，居民提出質疑甚至出來抗議是完全正常的。

南都周刊：面對抗議，或者說面對公共危機，政府如何進行應對和決策，就決定了事態的發展和政府決策機制的成熟度。

賀衛方：是的，這種局面之下，政府應該敢于讓百姓共同參與、見證決策，當然，風險也由決策者共同承擔。我們需要為這種民主決策提供適當的程序，讓不同的利益集團能夠參與其中，各展其志，經過充分的審議，最終作出決議。不少國家的情況表明，議會正是這類決策的最好平臺。為了使得各種意見都能得到表達，游說者們使出渾身解數，合縱連橫，極盡搖唇鼓舌之能事；代議士們唇槍舌劍地展開辯論，把不同的利益訴求清晰地展現出來，也把相關決策的利弊得失加以細致地論證。與此同時，通過多種媒體讓公眾及時準確地了解完整的信息，從而有助于決策的執行。

不過，道理雖然如此，真正實現起來卻是相當不易。最嚴重的困難來自政府總是以為自己是正確的，一切對立的觀點都是必須壓制的，壓制的結果只能使得不滿愈發強化，對抗日趨激烈，一些最初抱著善意和建設心態的批評者逐漸被推到敵對的一邊，最終走向一種不可收拾的結局。

南都周刊：就是說，民眾的力量通過各種方式發出聲音之后，政府的決策體制還沒有來得及改變，而且應對這種公共危機的方式常常是壓制多于疏導，透明度仍然不夠，決策機制改變的過程過于緩慢，滯后于大眾對于政府的期待了。

賀衛方：確實是非常緩慢，可以說是過分緩慢。不僅僅是全國的某種決策，而且也包括地方、包括非常具體的企業內部的、村子里面、大學里面（的公共事務），所有的這些看起來都沒有能夠及時地采取民主的邏輯進行決策。

南都周刊：在您看來，改變過程比較緩慢的原因是什么？

賀衛方：我想可能有這幾方面的原因吧：

第一個原因，是我們這樣的一個體制，長期以來并不是一個能夠讓相關的社會成員參與決策的體制，民主變得多余，甚至認為對于任何決策過程進行制約，無論是來自民主還是法制的制約都是多余的。但是為什么需要有制約呢？因為所謂代表根本利益是需要論證的，關系到利益調整與分配的決策必然要有民主的過程的，否則就是對某些群體利益的無端剝奪。

第二個原因，在任何參與的過程中，有不少地方的人們愿意進行參與，但是參與的熱情得不到官方的任何響應，也缺乏合理的程序。對于涉及公共事務的重大決策，關系民眾利益的，屬于民生范圍的，這種重大決策，民眾是有充分的參與的利益驅動的，但是這種熱情和愿望，往往缺乏固定的途徑和正當的方式。

比如說從西方一些國家的經驗來看，民選的代議機關是參與的最重要途徑。另外一種途徑，我們可以在媒體上發表我們對某種事物的看法。無論是誰在推動這個決策，我們仍然可以發出自己清晰的評論、批評。這種批評對于決策過程會產生影響。這也是一種參與的模式，但是這個前提離不開新聞方面的合理的管理體制。第三種模式的參與看起來有點消極，但是非常重要，在所有社會力量中顯得特別重要，那就是抗議。這種權利看起來比較消極，但是它能夠喚起更多人對于相關決策內涵的關注。如果公共決策只是保護多數人的利益，即使是民主體制下也是多數人的利益，但是少數人的權利怎么保障？有時候是通過這樣一種方式喚起人們對少數人權利或者利益的關注。

大家何以過多地依賴互聯網

南都周刊：近幾年來，由于互聯網的發達，互聯網上面傳達的民意也慢慢受到了重視。假如我們只有互聯網或者是民間的通訊工具這樣一些相對分散的，不成體制的方式，是不是遠遠不夠、甚至說明恰恰是正規體制的不完善？

賀衛方：當然，互聯網這種民意的顯示機制是空前的。過去我們沒有過這種比較直接能夠顯示民意的途徑。現在我覺得它至少是一個最接近于直接民意現實的重要途徑。

但是互聯網也有互聯網的問題，比如說這種民意只是來自社會的部分成員。可以說直到今天能夠上網的人仍然是社會中的少部分成員。你很難想象，窮鄉僻壤的農民也上網，他們根本沒有機會上網。所以網上的民意不一定真正代表這個國家所有人的真實感受。你要深入地了解所有社會成員對這個問題的看法，僅僅通過互聯網了解還是遠遠不夠的。也許可以說沒有一種模式是完美的。但是互聯網有它的缺陷這一點是應該承認的。

第二個方面，媒體類型現在呈現出不合理的兩極化。沒有哪個西方國家的互聯網承載了這么大的顯示民意的功能。大家平常都還是看傳統的報紙。英國人看《衛報》，德國人看《明鏡》，美國人看《紐約時報》，他們覺得這已經顯示了不同的觀點，而且是比較規范和成熟的，只有在我們這兒，大家這么多地依賴互聯網，覺得互聯網能夠給我們帶來真正的情緒的宣泄。所以有時候在我看來不是一種健全的理性占據了主導地位。

南都周刊：當恰當的渠道和途徑不夠暢通的時候，互聯網等諸種民間形式的優勢體現到了極致，但是也出現了您所說的這種種弊端和局限。

賀衛方：是的，我們的社會在面對公共事件、某種社會危機的時候，需要有一種大致上被認為在程序上是非常正當的方式來解決危機。單靠互聯網等民間途徑，它的功能是非常有限的，甚至由于正當途徑受阻而表現出來的另外一種情緒，就是消極和不夠理性的。比如說，按照目前的司法模式，很多案件在網上引起大量爭議，是由于人們不相信它的結果是公正的，這個時候就容易表現得情緒化。我們必須要采取一種更加被社會成員認可、更加透明、公正的程序來化解危機、解決問題。

比如說黃靜事件，人們會不會相信，湘潭市的公安部門甚至法院最后作出的決定是公正的。有時候就難免瓜田李下的效應。河北省的聶樹斌案件也是前年報道出來的被認為是誤判死刑的案件，最終得出結論的，居然還是河北省當地的有關部門。所有這些案例，都凸現了目前我們在社會管理方面的重大缺陷。這種欠缺，最終還是應當由這個體制的改革來解決，而不是靠互聯網，靠民意，靠群情激奮來解決，畢竟被披露出來的，并且引起廣泛關注的事件，只是冰山一角，大量的事情的公正解決，需要依賴牢固、正當的途徑和體制來保證。

我們現在所謂的條塊分割、以塊為主，整個國家的管理完全陷于一種割據當中。對一些重大事件沒有辦法給人們一個令人滿意的交代，你做錯了人們憤怒，你做對了人們也憤怒。

在什么問題上該使用民意

南都周刊：做對了，也遭受懷疑，是因為程序本身欠缺正當性，決策過程欠缺透明度？如何保障整個程序的正當性和公正性？如果沒有保障的話，人們往往就會懷疑，即便舉辦了所謂的聽證會和專家論證的程序，人們也會懷疑你如何保障這些論證不被權力所利用。

賀衛方：對。你到底怎么做的？你畢竟有利益在其中，誰會相信你？我們現在的聽證還停留在非常幼稚的階段，或者說根本沒有走向軌道的階段。比如某次聽證，居然聽證頭天還要彩排一次，每個人發表的觀點提前都要了解一下，這哪里是聽證？完全是演戲給大家看。再早幾年包括“非典”的時候，也是因為知情權沒有受到充分的重視，而引起了民眾的反彈。這些激烈的反彈往往都是因為我們應當擁有知情和參與的權利沒有受到充分的重視。

南都周刊：在您看來，當下這種條件之下，我們如何通過整個體制的改善來達到應有的公正？讓民意訴求得到最大限度的滿足？

賀衛方：首先是觀念的改變。不能夠想象政府機關所做的決策無論什么時候都是對的、都是代表人民利益的，這是不可能的。現在看來，政府本身也可能犯錯誤，他們的判斷也可能出問題。有時候他們會受到腐敗等其他因素的影響，有時候政府機關也會有他們不同于人民利益的自己的利益。比如說GDP增長對政府官員升遷起到的作用，這方面都會使政府決策出現問題和錯誤。所以我們必須有政府可能會犯錯誤，而且經常會犯錯誤的觀念，這是建立政府應當更加容忍人民表達自己不同意見的制度的前提條件。

另外一個方面，要逐漸開放更多的空間、提供更多的平臺讓人民能夠顯示出自己對某些問題意見不同的看法。各級人大常委會的會議，是否能夠逐漸地把職能加以拓展，能夠讓會議里面經常出現一些不同意見的真實的爭論、激烈的爭論。我們是否能夠讓新聞更加多元化，而不是一元化。還有是否可以拓展聽證會適應的規模，讓聽證會具有能夠顯示不同民意的機會。

最重要的在于讓不同的利益群體能夠發出自己的聲音，無論是什么樣的聲音，我們應該相信人民自己本身的判斷能力。

南都周刊：還有一個問題，政府在什么問題上該使用民意調查，什么時候動用的民意調查是濫用？比如說2006年四川瀘州對“釘子戶”事件首次動用所謂民意調查，調查了2000戶，有94%支持政府必要時強拆，認為居民的要求是過分的，只有98戶投了反對票。有住戶認為，政府此舉可能是在作秀走過場，可能在濫用民意。

賀衛方：這主要看民意調查是不是能夠保證客觀、中立。政府來組織民意調查，人們對它的公正性和客觀性提出懷疑是非常正當的。因為很多數據怎么統計出來的還是不知道的。所以調查這種事情還是放給中立的媒體、調查機構來進行是比較合理的。但是在這方面，我們的體制幾乎沒有什么途徑來保證這些調查的進行，也無法充分讓民意調查成為一項常規的決策依據，成為政府部門自我評價的一個標尺，一個調適官方和民間立場的杠桿。

南都周刊：而且這也涉及到在什么問題上該使用民意調查，什么問題不該。像拆遷這種涉及到如何處理私人物權的問題，在西方也似乎并沒有通過民意調查來強行決議。

賀衛方：對。處理私人物權的問題不能通過民主的邏輯，大家表決該不該剝奪一個有錢人的財產，這也是很恐怖的。這是多數人對少數人的暴力了。